Размышления о национальном проекте «Жилье и городская среда»

В №20 «Строительной газеты» от 24 мая 2019 г. под заголовком «Не в этажах счастье» была опубликована статья научного руководителя «ЦНИИП Минстроя России», академика Международной академии архитектуры Александра Кривова. Формат газеты позволил опубликовать лишь часть представленного мне Александром Сергеевичем текста, но поскольку все основные аспекты статьи чрезвычайно важны для руководителей и специалистов отрасли, считаю необходимым предать ее гласности в полном объеме.

Алексей ТОРБА

О ГЕНЕРАЛЬНЫХ ПЛАНАХ

Жилье и жилищное строительство являются основой существования систем расселения, городов, поселений. Более того, жилищное строительство наиболее полно отражает социальную сущность государства, общества, поневоле визуализирует их внутреннюю структуру. Строительству массового жилья предшествует территориальное планирование застройки в границах поселений согласно принятым муниципалитетами нормам градостроительного проектирования. В генеральных планах определяется назначение территорий как жилых или иных, далее настает очередь нормативов, которые сопряжены, склеены с типом застройки. Главенствующим и полагаемым основным в решении задач национального проекта является сегодня многоквартирное жилищное строительство повышенной этажности. Альтернативная политика опирается, прежде всего, на рыночные объективированные аргументы соотношений потребительского спроса, цен, потребительских качеств и сопутствующих рисков. Также как на аргументы более общего порядка – влияния национальной системы расселения на удержание территорий страны, поиска пространственных координат нового индустриально-информационного, инфраструктурного и социального развития, вопросов самоидентификации в привязке к жизненному складу и ландшафту.

Применительно к реализации национального жилищного проекта поворот к новым факторам и акцентам развития становится – парадоксально – безальтернативным. Обновление курса должно сначала выбирать те опоры, которые есть, затем создавать новые. Ось переорганизации и поворота проходит через мало пока упорядоченный кластер институтов стратегического, территориального, градостроительного планирования и проектирования.

Примем в качестве начальной опоры при осуществлении поворота к новым формам развития проекты генеральных планов поселений. Отчего внимание привлечено именно к генеральным планам и к переводу их статуса в документы стратегического планирования? Первый, лежащий на поверхности ответ, ясен и прост: сами стратегии нужно наделить исполнительной силой управления, осуществляемого в натуре. С наглядным результатом и социальным эффектом движения вперед, развития. То есть нужен предусматриваемый стратегией успех.

Использование дирижерской палочки с звучным именем «генеральный план» сообщает стратегиям классическую обратную перспективу преемственности наследования и, одновременно, обращает к будущему, выстраивая директрисы целевого к нему продвижения. Появляется образ будущего, представленного в тех целях, которые стратегии имеют в виду. И все отчетливее становится зависимость между тем, насколько хорошо найдены цели, построена сама стратегия, и тем результатом, который получен. Или не получен. У генпланов с их сегодня более чем скромными возможностями чаще всего не получен, да и собственные цели, кроме вспомогательных, у них отсутствуют. Они даже не введены толком в статус документов стратегического планирования. Но на участие в регулировании землепользования – этого важнейшего оператора ресурсов, воздействие они оказывают, хотя и крайне пока ограниченное.

Генеральные планы долгое время существовали в качестве одного из главных инструментов управления будущим, конструируемом в настоящем. Начиная от строительства Санкт-Петербурга Петром Алексеевичем Романовым, генеральных планов образцовых городов XVIII-XIX веков и генпланов ХХ века. Это действительно были документы управления развитием предельно высокой, «монаршей» мощности. Сегодня за ними закреплены дислокация объектов местного значения и функциональное зонирование городских территорий в границах поселений. Столь разительное несоответствие между именованием (присутствие чина «генеральный») и функцией (скромная промежуточная позиция порученца) действительно нетерпимо. Поэтому представляется, что выведение термина «генеральный план» из юрисдикции территориального планирования и исключение его на первом этапе из действующих терминов – оправдано. Как и последующее присвоение этого именования одному из уровней документов государственного стратегического планирования на макрорегиональном и региональном, включая межмуниципальный, уровнях, реализующих пространственные и структурные стратегии национальных проектов и программ. Возможно «генеральный план» станет видовым названием группы документов социально-экономического развития, оперирующих территориальным ресурсом в пространственных проекциях стратегий.

Говорить о роли генеральных планов в системе территориального планирования, на мой взгляд, нужно только в отношении полного изменения их целевых и оперативных функций. Смысл генеральных планов должен быть определен как способ осмысленного расчетного запроса на пространственный ресурс, отвечающий целям и задачам социально-экономического развития. При этом национальные проекты имеет высший по отношению к стратегии статут. Контрольные показатели и параметры стратегии не могут быть ниже задаваемых национальными проектами.

О национальном проекте «Жилье и городская среда»

Начнем с констатации решающей роли национальных проектов в выстраивании вертикали документов реального побуждения к развитию. Это настолько важно, что стало, по сути, самостоятельной национальной проблемой. Майские 2017 года Указы президента РФ во многом не достигли своих целей ввиду слабости такой вертикали и ее мобилизующих инструментов внутри соответствующих профессиональных специализаций.

Национальный проект по статусу безусловно превосходит отраслевое законодательство. Точнее, рассматривает его как свой инструмент. Это означает, что достижение целевых задач национальных проектов и программ является критерием его, законодательства, соответствия времени. При невыполнении этого условия законодательство подлежит целевому изменению. Это первое.

Второе. Ситуационным регулятором управленческих решений национальных проектов должны стать целенаправленно регулируемые рынки и активы, актуальные и потенциальные. Неоправданной и заранее соглашательской пассивностью, например, выглядит утверждение в паспорте национального проекта «Жилье и городская среда» того, что этот национальный проект реализуем лишь при условии устойчивого роста реальных доходов граждан и исключительно в ситуации благоприятной экономической и социальной конъюнктуры. Думается, что продуктивное понимание данного документа требует иного подхода.

Прежде всего, следует усомниться в том, что важнейший компонент национального богатства и ВВП, а именно – недвижимость и развитие недвижимости, ставится здесь в пассивную причинно-следственную зависимость от отраслей, которые на самом деле являются обеспечивающими в качестве поставщиков материалов, ресурсов, энергетики, а также связаны с землепользованием, территориальным планированием, функционированием жилищно-коммунального хозяйства. И, что не менее важно, от финансово-кредитных и инвестиционных институтов развития, которые служат выполнению целей национального проекта в реальных и пока, к сожалению, малоблагоприятных условиях. Это означает, что национальный проект должен принять на себя роль одного из ведущих лидеров социально-экономического развития, а не исполнительного агента и слуги бизнеса иных агентов, мотивация которых может принципиально расходиться с задачами данного проекта.

Национальный проект «Жилье и городская среда» является одним из основных управленческих средств укрепления социальной природы нашего государства и необходимым условием демографического, экологического, производственного, да и антропологического качества устойчивой жизни России. Реализация этого проекта становится фактором проверки нашего государственного механизма на эффективность и жизнеспособность. Решающее управленческое воздействие должно вырабатываться и регулироваться на уровне государственного стратегического планирования. Конкретно – в форме стратегий социально-экономического и пространственного развития. В том числе за счет таких объектов планирования пространственной природы, как межконтинентные инфраструктурные комплексы, макрорегионы, системы расселения (агломерации), территориальные платформы развития, сети объектов логистики, производства, сервисных функций и, что в нашем контексте основное, – градостроительной деятельности в целом и жилищного строительства в частности. Что-то напоминающее по своей траектории философское «восхождение от абстрактного к конкретному» или «от целого – к части».

Стратегии социально-экономического развития исполняют целеуказующую функцию. Они устанавливают смыслы и параметры развития, отвечающие установкам корпуса национальных проектов. В свою очередь бюджеты всех уровней, генеральные схемы, схемы и проекты пространственного развития территорий призваны планировать структурную организацию землепользования, зоны размещение объектов и систем объектов соответствующего значения. Далее начинают работать правила землепользования и застройки, проекты планировки и архитектурно-строительное проектирование. Генеральные планы, как вид документации, содержащей крайне мало правовых градостроительных позиций, должны трансформироваться в управляющего координатора использования пространственных ресурсов территории. В системе координируемых проектов отраслевого и территориального направлений за каждым из них закреплены определенные связки и комплексы решений, имеющих правовую силу. Такой видится общая схема организации исполнения национального проекта.

В чем заключается роль градостроительства

Теперь о внутреннем содержании сложившейся градостроительной деятельности, ее проблемах и о том, насколько они мешают либо содействуют целям национального проекта. Начнем с нескольких замечаний по поводу сложившихся рынков массового жилищного строительства и нарастающей суммы скрытых здесь рисков. Структурное главенство закрепилась за высокодоходным бизнесом строительства многоквартирных домов повышенной этажности (средняя этажность по стране – 16,3 этажа в 2018 году) с малыми квартирами (средняя площадь введенных в том же 2018 году квартир – 48,6 квадратных метра). Такое положение определяется нацеленностью совокупного застройщика на извлечение максимальной прибыли в бизнесе развития недвижимости.

В общем случае главными способами получения доходности стало увеличение плотности застройки за счет повышенной этажности жилых зданий и сокращения территорий размещения объектов обустройства жилой среды. семи способами увеличивается число торгуемых жилых единиц – квартир и студий малой площади. Причинами тому стали два встречных фактора – падение платежеспособного спроса населения и противопожарные ограничения площади этажа даже при наличии 3-4 лифтов на секцию. При доле площади лестнично-лифтового узла, доходящей до 30 и более процентов от совокупной площади этажа, очевидна внеэкономическая природа такого выбора. В результате мы вводим десятки миллионов квадратных метров в зданиях повышенной этажности с малыми квартирами и низким поэтажным коэффициентом выхода жилой площади. Это напрямую противоречит росту удельной жилой обеспеченности на одного человека. Компенсатором выступает чрезвычайная плотность жилого фонда, практически не оставляющая места качественным достоинствам жилой среды. Не компенсируемыми свойствами такого градостроительного экстрима становятся транспортные проблемы и проблема парковок.

Еще один фактор, требующий особого внимания как чрезвычайный риск – железобетон. Этот новый для человечества материал и лишь около полстолетия используется для массовой застройки городов. Расчетный срок службы домов из него определен сегодня нормативно в 50 лет (ГОСТ 54257-2010), капремонт и реконструкция по истечению этого срока смогут продлить его всего лишь вдвое.

Железобетонные панельные дома первых поколений до пяти этажей начинают сносить по программам реновации. Используя чугунные гири, это можно делать даже в продолжающей жить застройке. Основная техническая сложность при такой этажности – вывоз и складирование строительного мусора. Железобетон плохо поддается разделке и утилизации – это крайне затратно и многосложно. А при сносе зданий высотой 25 этажей, особенно при плотной, почти без разрывов, застройке задачи сноса, перевозки, утилизации сотен миллионов тонн мусора (более тонны на 1 квадратный метр здания) удовлетворительного технологического решения принципиально не имеют. Фактически мы создаем потенциально токсичный актив ввиду краткости срока полезной службы объекта, что противоречит ожиданиям от владения недвижимостью. Проектирование ведется сегодня без учета полного жизненного цикла застройки «проектирование – строительство – эксплуатация и ремонт (реконструкция) – снос – утилизация». В ближайшее время это должно быть исправлено, иначе результаты могут оказаться шоковыми. Авторы национального проекта «Жилье и городская среда» не могут не держать этот фактор в поле своего внимания и должны адекватно оценивать его фундаментальную значимость нарастающего займа у будущих поколений. Уже сегодня при вынужденном сносе и реконструкции зданий постройки 60-х – 70-х годов проблема становится наглядной и очень острой. Как тут не вспомнить лермонтовскую «насмешку горькою» в связи с такой непредусмотрительностью! Для национального проекта должна быть принята система расчетов и аргументов, обосновывающая долю многоквартирных домов, с учетом всех этих факторов.

Индивидуальное жилищное строительство – это градостроительство?

Сигналы рынка свидетельствуют, что происходит неуклонное снижение продаж квартир в многоквартирных домах, объемов начинаемых проектов и объемов ввода. Налицо заметное повышение доли индивидуального жилищного строительства при падении ввода многоквартирных домов. Специфика индивидуального жилищного строительства как инвестиционной отрасли резко отлична от бизнеса в строительстве многоквартирных домов. В нем на передний план выйдут новые игроки, прежде всего из сферы малого и среднего предпринимательства. Меняется содержание повестки: крупные монопольные застройщики начнут уступать в конкуренции за потребителя. Новая инвестиционная система базируется на множестве малых единичных застройщиков, готовых включиться в индивидуальное жилищное строительство, если система предложит им благоприятную градостроительную, обеспеченную инфраструктурой территорию.

В целом для домохозяйств индивидуальное жилищное строительство существенно экономичнее, так как легко регулируется долей собственного трудового участия и позволяет исходить из идеи «растущего дома». Для многих городских жителей появляется также возможность иметь «второе жилище» и получить доступ к природе. Сегодня в стране насчитывается около 40 миллионов зарегистрированных и не прошедших регистрации загородных объектов городских жителей. На ближайшие несколько лет строительство усадебного, дачного, в том числе сезонного жилища имеет все основания стать одной из основных форм улучшения жилищных условий. Появятся хорошие перспективы перевода сбережений граждан, составляющих триллионы рублей, в инвестиции. Качественное индивидуальное строительство и преобразуемая среда обитания могут стать насущным инвестиционным вложением для многих миллионов домохозяйств.

Хорошую перспективу имеет направление, ориентирующееся на сравнительно новые для страны типы жилых зданий в городской застройке. Таких как блок-квартирные дома разных модификаций – таун-хаузы, лэйн-хаузы, жилые малоэтажные дома с большими квартирами: 2-3 квартиры по 80 – 120 квадратных метров каждая, на лестницу. Это начнет снимать проблему расхождения между ростом средней жилой обеспеченности до 25-30 квадратных метров на человека, устанавливаемого практически всеми стратегиями социально-экономического развития, и средней площадью вводимых в многоквартирных домах квартир 35-50 квадратных метров.

Ключом, позволяющим широко открыть двери для строительства индивидуального и малоэтажного жилья, является земельная политика. Точнее – проведение целевой земельной политики согласно регионально дифференцируемым показателям, дающим выход на суммарные 120 миллионов квадратных метров в год к 2024 году.

Задачей является раскрытие территорий для нового освоения и удержания земель за счет более равномерного распределения населения по территории страны. Лидерами должны стать центрально-материковая и тихоокеанская зоны в составе складывающихся систем расселения, существующих малых и больших городов, некоторых мегаполисов.

Одной из сил, подпитывающих ныне господствующую практику, является идеология компактного города. Хотя идеология эта весьма лукава: жизнь в компактной квартире тоже можно воспринимать как достоинство, но только в случае, если нет возможности жить в более просторной квартире. Провозглашаемая компактность ищет оправдания в образцах исторической урбанистики. Эта идеология во многом связана с ростом стоимости участков на землях компактного города, монополиями централизованной инфраструктуры, ЖКХ и супер-компактностью новых жилых комплексов.

Распределенные формы инженерных систем и транспортных коммуникаций могут быть более экономичными и более природо-сообразными в сравнении с централизованными. Города, образующие их кварталы и соседствующие поселения, призваны становиться всё более зависимыми друг от друга в больших масштабах пространств расселения и их инфраструктурных платформ, а также размещения мест приложения труда. И одновременно все более независимыми, локально ориентированными в обеспечении жилых территорий социальными объектами, к которым сегодня нужно относить также объекты хранения и обслуживания автотранспорта, местных и некоторых региональных автодорог.

Как мы видим, сложившаяся ситуация требует нового нормативного обеспечения. Национальный проект установил цели, достижение которых за счет воспроизведения принятых сегодня методов невозможно, потому что невозможно противостоять процессам эволюции – экономическим, социальным, технологическим, психологическим. Рыночный упадок многоквартирных домов, социальные фрустрации от всегда тесного, прослушиваемого, пожароопасного и неотличимого от тысяч окружающих квартир-клонов жилья. Закрытое пониманию будущее: обычное человеческое недоверие к тому, что неужели никто не подумал – сколько этот дом простоит, что с ним будут делать потом и как даже кратковременное отключение электричества повлияет на вашу жизнь на 25-м этаже, не говоря уже о пожаре на такой высоте. Индивидуальное и малоэтажное жилищное строительство – это новый уровень и новый этап для российского градостроительства, начавшаяся смена его главенствующего направления.

О насущных вопросах преобразований и способАХ развития

В сжатом пространстве этого текста разместятся лишь наименования некоторых направлений, в русле которых могут пойти преобразования. Выявлению таких направлений предпошлю ряд утверждений в форме кратких выводов, предлагаемых к рассмотрению «от обратного», то есть как путей достижения установленных целей.

Национальный проект (программа) «Жилище и городская среда» в заданных параметрах реализуем при условии постановки целевой задачи его выполнения. Инерционные сценарии этого не позволяют. Необходимы иные целевые системы (дорожные карты), которые должны включать сферы земельных, кредитно-инвестиционных и организационно-управленческих направлений.

Стратегически необходим переход к индивидуальному и малому жилищному строительству как основным факторам наращивания объемов строительства за счет непосредственного участия самых широких слоев населения. В большинстве случаев – в агломерациях, больших, средних и малых городах, в большинстве своем – в сельских поселениях и других точках пространственной опоры национальной, макрорегиональных и региональных систем расселения. Под системами расселения понимается симбиотическое единство городов и прилегающих территорий на региональных платформах, имеющих гармонизированные инфраструктуру, производства, жилые и природные комплексы.

Должен быть сформирован рынок индивидуального жилищного строительства и земельных участков, планируемых к развитию в осмысленной градостроительной среде. Основной ее признак – скоординированные межмуниципальные отношения развития на связной структуре межрегиональных платформ систем расселения. Этот рынок инициирует запуск мощного деривативного генератора ценных бумаг, долгосрочных обязательств и проектов развития. Снизится чувствительность проекта к вариациям экономической конъюнктуры и достигнута перспектива работы в достаточно жестких внешних условиях, при опоре, однако, на абсолютно реальные внутренние ресурсы и возможности развития.

Должно быть изменено нормативно-инструктивное регулирование территориального планирования с трансформацией его в исполнительный инструмент стратегий социально-экономического развития по аналогии со схемой территориального планирования РФ по отраслям.

К пространственному разделу стратегий должен быть отнесен блок, разрабатывающий и поддерживающий государственные информационные системы. Использование этих систем позволяет осуществлять моделирование ситуаций, в том числе связанных с реализацией национальных проектов. Например, увеличение жилого фонда на примерно 1 миллиард квадратных метров (от сегодняшних 3,6 миллиарда) жилья и всех сопутствующих объектов потребует пересмотра структурных соотношений по категориям земель, их размещению на территории страны и нормативам градостроительного землепользования. Переход к цифровому ИТ-градостроительству тем более важен потому, что таким способом поневоле выстраивается система расчетных балансов и технико-экономических показателей, отторгаемых сегодня территориальным планированием.

Эволюция внутренней структуры государственного стратегического планирования происходит под воздействием новых стратегических задач. В нашей истории успешные стратегии адаптировались и опирались на специфику конкретных условий применительно к задачам национального уровня. Такого рода соответствие характерно для всех крупнейших стратегий-проектов, стратегий-программ. Атомный, ракетный, индустриальный жилищный проекты, как и многие другие, отличались своей абсолютной адекватностью поставленным целям и имеющимся условиям.

Необходимо провести целевую настройку законодательства на решение задач национальных проектов. Это касается, в первую очередь, внесения взаимоувязанных изменений и дополнений в закон о стратегическом планирования в части пространственного развития, а также градостроительного законодательства в части территориального планирования.

Система организационного обеспечения, разобщенная сегодня, должна получить целостность и содержательную связность. Стратегии социально-экономического и пространственного развития, схемы развития, конкретизация целей и ресурсов, рынки строительных услуг и строительных материалов информационно плотно связаны. Организационная адекватность не может не воспринимать сугубую взаимозависимость документов стратегического и территориального планирования. Сегодня задача выполнения национального проекта не только ставит, но и предоставляет новые возможности для развития, которое без подключения таких возможностей не сможет состояться.

В завершение данного материала можно добавить, что имело бы смысл провести обсуждение примеров из числа имеющихся предложений на уровнях макрорегионального, регионального и городского развития. Отсутствие в настоящее время поддерживаемых государством коллективов по выработке идеологии развития, отвечающего целям национального проекта, вряд ли правильно. В бытность работы в Госгражданстрое мне приходилось заниматься генерированием такого рода общегосударственных предметных идеологий. Результатом стали соответствующие постановления высшего на то время ранга о развитии индивидуального жилищного строительства (в 1989 году, в 90-х годах – дополнения), о развитии производства передовых для того времени строительных материалов и других документов, ставших предшественниками ряда современных направлений развития.

РЕЗЮМЕ

– Сложившаяся практика всемерно поощряемого жилищного строительства повышенной этажности и маргинального положения индивидуального жилищного строительства требует решительного пересмотра. В том числе вследствие не затронутых здесь проблем ожидаемых изменений климата, глобальных и местных природных и техногенных факторов.

– Национальный проект «Жилье и городская среда» безусловно реализуем при стратегически-целевой форме его организации в существующих ресурсных условиях и институтах, включая развитие разных форм кредитования малых инвесторов.

– По сути, нужен переход от отраслевого национального проекта к общенародному. Ключом к его запуску является территориальное планирование, способное обеспечить доступ населения к обеспеченным инфраструктурой земельным участкам. Основные усилия отрасли должны быть сконцентрированы на этом направлении, включая привлечение средств, выделенных на реализацию национальных проектов, развитие инженерно-транспортной инфраструктуры и рынков недвижимости – информационных систем, кредита, ипотеки, иных мер поддержки.

– Основным движителем развития должно стать индивидуальное и малое жилищное строительство с соответствующей поддержкой промышленности местных строительных материалов, индустрии деревянного домостроения, методов сборки, в том числе «сделай сам».

– Основным условием роста является земельная градостроительная политика подготовки территорий развития, направляемая стратегиями социально-экономического и пространственного разделов. Земельное и градостроительное законодательство должны обеспечивать эти стратегии своими инструментами.

– Организационно система управления, чтобы стать адекватной, должна быть целевым образом гармонизирована и направлена на практическое обеспечение развития в параметрах национального проекта «Жилье и городская среда».

Александр Кривов, научный руководитель «ЦНИИП Минстроя России», академик Международной академии архитектуры