При создании соцобъектов надо укреплять партнерство с бизнесом

Небывалый рост прошлогодних объемов ввода жилья – 101,5 млн квадратных метров (на 8,9 млн «квадратов» больше, чем в 2021-м) – поставил на повестку дня проблему соответствия темпов жилищного и инфраструктурного строительства. В ходе дискуссии на прошедшем на днях в Совете Федерации (СФ) РФ круглом столе на тему «Актуальные вопросы строительства объектов социальной инфраструктуры в рамках реализации проектов строительства жилья» упоминались различные соцобъекты, необходимые для бытовой, досуговой деятельности людей, их развития и поддержания здоровья. Но чаще всего обсуждались подходы к строительству образовательных учреждений, что объясняется прежде всего резко изменившейся демографической ситуацией: в 2014 году – на пике рождаемости – надо было сокращать очереди в детские сады, а теперь, когда дети подросли, остро стоит вопрос о наличии мест в школах.

В частности, выступившая на заседании аудитор Счетной палаты (СП) РФ Наталья Трунова отметила, что количество ежегодно вводимых образовательных объектов не соответствует нынешним градостроительным нормам. Так, в соответствии с ними, в 2021 году, когда было построено 92,6 млн жилых «квадратов», необходимо было ввести в эксплуатацию порядка 840 дошкольных учреждений и 748 школ, тогда как на самом деле их было построено, соответственно, 324 и 336. Это приводит к тому, что затягивается переход школ на односменный режим, констатировала Наталья Трунова. Решение проблемы, по мнению представителя СП РФ, – в скорейшем пересмотре градостроительных норм.

Еще более определенно по поводу существующего законодательства высказался президент Национального объединения строителей (НОСТРОЙ) Антон Глушков, обративший внимание участников мероприятия на то, что эти нормы по-прежнему учитывают обеспеченность местами школ, работающих в одну смену, тогда как фактически коэффициент их полезного использования в городах-миллионниках составляет 2,3. Исходя из этой практики, Антон Глушков предложил на какой-то период предусмотреть полноценное двухсменное образование и признать, что мгновенно перейти к односменному образованию не удастся.

Президент НОСТРОЙ объяснил свою позицию в отношении подхода к нормированию, при котором квадратные метры нового жилья линейно «привязываются» к «квадратам» социальной сферы. В соответствии с таким подходом получается, что если каждый пятый метр должен быть к 2030 году новым, то недострой и недофинансирование социальной сферы составляет 20%. «Насколько это отвечает действительности? Давайте посмотрим правде в глаза: обеспеченность социальной инфраструктурой зависит не от обеспеченности метрами квадратными на душу населения, а от численности населения», – заявил Антон Глушков. В этой связи он напомнил, что семь лет назад проблему очередей в дошкольных учреждениях в большей части городов удалось решить разными способами – как путем строительства новых учреждений, так и с помощью доплаты со стороны органов местного самоуправления частным организациям, которые оказывают соответствующие услуги, но в крупных городах эта проблема осталась.

Глава профильного нацобъединения предложил также ввести переходные нормы в отношении реконструкции объектов соцкультбыта. По нынешним нормативам в случае полного демонтажа построенной в середине прошлого века типовой школы на 600 мест земельный участок, на котором она расположена, пригоден для постройки школы лишь на 300 мест. По этой причине вывести такие объекты из оборота очень сложно, и чтобы решить проблему, надо для нового строительства принять одни нормативы, а для реконструкции – другие.

О необходимости поиска баланса между появлением нового жилья и объектов инфраструктуры с учетом уже созданных социальных объектов говорил и принявший участие в заседании первый заместитель главы Минстроя России Александр Ломакин. По его мнению, пришла пора обратить внимание на использование в регионах существующих объектов. Он напомнил, что при разработке проектов планировок важно учитывать нормы проектирования, указывающие, сколько социальных объектов необходимо на той или иной территории при строительстве определенного объема нового жилья. Но при этом важно учитывать и региональные нормативы градостроительного проектирования. Александр Ломакин считает, что каждому субъекту РФ надо проанализировать свои региональные нормативы по существующим объектам с учетом актуальной демографической обстановки. «В каких-то регионах надо вернуть социальные функции тем или иным объектам, которые ранее использовались по социальному назначению, а сейчас, как это иногда бывает, используются в коммерческих целях. Нужно пересчитать региональные нормативы с точки зрения обеспеченности и достаточности, может быть, где-то их оптимизировать, что тоже важно для экономии бюджетных средств», – предложил замминистра.

Детсад на вырост

Продолжая поднятую Александром Ломакиным тему возвращения из коммерческого пользования проданных некогда с молотка детских садов для использования их по целевому назначению, Наталья Трунова в свою очередь отметила, что вернуть их будет сложно. Аудитор СП РФ предложила исключить повторение подобных «волнообразных» историй, когда помещения для образовательных учреждений оказываются бесхозными, а потом, с изменением демографической ситуации, становятся востребованными вновь. В этом с ней полностью согласился Антон Глушков, который считает, что пора бы уже задуматься о многофункциональных объектах, позволяющих варьировать их использование, превращая из детского сада в школу с помощью современных технологий и появившихся недавно технических регламентов в отношении совмещенных детского сада и младшей школы. Такое нововведение нужно для того, чтобы потом не пришлось избавляться от этих сложных и дорогих образовательных объектов, которые трудно приспособить под какую-то иную государственную функцию.

Подводя итог дискуссии об оптимизации социальных объектов, Александр Ломакин подчеркнул, что надо не просто строить новые здания, а стараться при этом объединять начальное образование со средним и дошкольное образование с начальным. Кроме того, следует шире использовать уже существующие помещения на первых этажах, как это делается во многих странах. Он обратил внимание участников заседания на то, что ключевая роль в этой работе должна принадлежать профильным министерствам, которые зачастую формируют проектные требования. Например, по программе строительства школ Минпросвещения РФ необходимо до 2024 года построить 1 300 школ и выполнить капитальный ремонт и модернизацию 7 000 объектов.

Непростое меню

Обсуждались на заседании «круглого стола» и финансовые инструменты, входящие в состав федерального проекта «Инфраструктурное меню», использование которых предполагает привлечение в реализацию проектов внебюджетных инвестиций. Проводивший заседание член Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера Александр Высокинский рассказал о применении таких инструментов, как инфраструктурные бюджетные кредиты (ИБК) и инфраструктурные облигации. ИБК предоставлены на реализацию проектов по строительству 80 объектов социальной инфраструктуры на общую сумму 48,3 млрд рублей, а в рамках использования механизма инфраструктурных облигаций одобрена реализация 17 таких проектов на сумму займа в 31 млрд рублей.

В ряде регионов очень рассчитывают на эти инструменты в развитии социальной инфраструктуры. Например, в Челябинской области во многом благодаря им намечено ввести в 2023 году 7 школ, тогда как раньше сдавали по 2-3 школы в год. Уже сейчас в этом регионе третьей смены нет вообще, а во вторую смену учится всего 20% школьников, в основном в крупных городах – Челябинске, Магнитогорске, Копейске, Златоусте. Отсутствует очередь в детские сады: в текущем году их будет построено 13. Как рассказал участникам «круглого стола» заместитель губернатора Челябинской области Сергей Шаль, по ИБК на сегодняшний день одобрены заявки и подписаны договоры на 88 млрд рублей, по инфраструктурным облигациям – на 5 млрд. Однако, как выяснилось на заседании, не все так просто. «Если мы знаем теперь, где взять деньги и как построить школу — здесь ничего трудного нет, то не совсем понимаем, как ее потом муниципалитет будет выкупать», – сообщил Сергей Шаль. Он считает, что надо продолжать работу и по совершенствованию механизма привлечения средств по инфраструктурным облигациям. По его словам, сегодня реальным заемщиком может выступать только стопроцентная дочка региона. Ни один частник в эту историю войти не смог, потому что частные компании должны получить гарантию исполнения обязательств по возврату займа либо государственную гарантию. К тому же нужен залог на 100% займа плюс процент по такому займу, и требуется залог имущества и пока ни один из девелоперов Челябинской области не решился заложить свое имущество. «Основная задача, это даже не проблема, – все эти механизмы проработать до конца, чтобы понимать, что мы получим в итоге, как мы вернем займ», – резюмировал замгубернатора.

Залог успеха

Кроме ИБК и инфраструктурных облигаций для создания социальной инфраструктуры используются программы Министерства просвещения и Министерства спорта. Основная доля этих проектов направлена на федеральное субсидирование проектов государственно-частного партнерства по созданию школ и спортивных объектов. Так, по программе «демографическая субсидия» для строительства школ заключено 100 концессионных соглашений на сумму более 150 млрд рублей. Программа структурирована таким образом, чтобы ограничивать процентную ставку, по которой привлекаются заемные внебюджетные средства на строительство школ. По линии спорта в нее включаются проекты, которые реализуют частные инвесторы за счет своих средств, а на федеральный бюджет приходится лишь небольшая доля софинансирования. Как считает управляющий директор по юридическому сопровождению Национального центра ГЧП Анна Батуева, в условиях бюджетных ограничений именно инструмент государственно-частного партнерства позволяет строить социальную инфраструктуру наиболее эффективно, но его надо активнее применять для строительства не только школ и спортивных объектов, но и поликлиник и школ. Кроме того, по мнению Анны Батуевой, механизмы ГЧП следует использовать и при строительстве социальной инфраструктуры в рамках комплексного развития территорий, для чего законодателям нужно внести соответствующие изменения в Градостроительный кодекс РФ.

О необходимости совершенствования механизмов ГЧП при строительстве социальной инфраструктуры говорил и Антон Глушков. «У нас есть практика возведения строительными компаниями объектов соцкультбыта. Затраты на создание социальной инфраструктуры составляют 5,5 тыс. рублей за квадратный метр. При этом налоговые отчисления с одного метра квадратного у компании-застройщика составляют 8 тыс. рублей. По расчету экономики строительства, которая позволяет это делать строительным компаниям, – это пять субъектов из 89. То есть процент, где это можно тиражировать путем государственно-частного партнерства, по нашим оценкам, не более пяти субъектов РФ. Но сейчас бизнесу даже в тех пяти субъектах планировать возведение таких объектов достаточно сложно. Нужны дополнительные меры поддержки», – констатировал президент НОСТРОЙ. Он обратил внимание участников заседания на налоговую оговорку, позволяющую засчитывать затраты на возведение социальной инфраструктуры в календарном периоде. Эти затраты включаются в период, когда объект вводится в эксплуатацию, тогда как строится он несколько лет. Также отсутствуют обязательства со стороны органов исполнительной власти забирать это имущество себе на баланс. «Настройка налоговой оговорки, которая распространялась бы на весь период ведения строительства, и обязательства со стороны публичной власти о принятии объекта на баланс могли бы значительно продвинуть вопрос возведения новых объектов застройщиками», – считает Антон Глушков. Кроме того, он предложил ввести на законодательном уровне механизм поручительства региональной власти перед банком, который предоставил застройщику кредит в рамках проектного финансирования на строительство комплекса, включая возведение объекта социальной инфраструктуры, что может стать дополнительной гарантией для обеспечения займа и повлиять на снижение начальной ставки по кредитному продукту.

Но прежде всего законодателям надо решить проблему нехватки земли под объекты социальной инфраструктуры, так как земельные участки в основном находятся в частной собственности или заняты другими объектами. Поэтому, подчеркнул Антон Глушков, вопрос о выделении земельных участков под нужды строительства объектов социальной инфраструктуры требует детальной проработки.

ЦИТАТЫ В ТЕМУ

Антон Глушков, президент НОСТРОЙ:

«По данным ВЦИОМ, при выборе места жительства наиболее важными факторами для граждан сейчас являются: социальная инфраструктура в пешей доступности (56%), транспортная доступность (51,5%), территориальное расположение (40,7%), а также качество постройки дома (39,9%)».

Александр Высокинский, член Комитета СФ РФ по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера:

«Активно идущие процессы жилищного строительства влекут за собой необходимость решения вопросов обеспечения соответствующих территорий соцобъектами. В первую очередь, это касается детских садов, школ и поликлиник. Наличие в шаговой доступности этих объектов во многом обеспечивает должный уровень качества городской среды».

Алексей ТОРБА

«Строительная газета», 27 января 2023 г.